近日，安徽省自然资源厅通报了一起光伏电站建设违规违法的典型案例。根据安庆市自然资源和规划局出具的相关《行政处罚决定书》，宿松县高岭乡100MW地面光伏电站在未取得合法用地手续及建设工程规划许可证的情况下，擅自在集体建设用地上动工建设光伏项目升压站及办公楼。
随着国家对光伏发电等清洁能源的支持力度持续增强，光伏项目建设用地问题也不断迎来政策利好。与此同时，在实际操作层面，光伏升压站建设过程中的土地占用问题也面临不少挑战。
为加速项目回款
承包方擅自开工
安庆市自然资源和规划局出具的相关《行政处罚决定书》指出，为满足电站设施需要，宿松岭阳新能源有限责任公司于2020年6月，从高岭乡高岭村村民委员会以每年每亩1000元的价格租赁了一块集体建设用地用于建设光伏项目升压站，协议面积为11.36亩，已支付租赁款11360元。随后，宿松岭阳新能源有限责任公司与合肥玖仁建筑劳务有限公司签订了升压站工程承包合同，由合肥玖仁建筑劳务有限公司负责升压站的基础设施建设，并且约定取得施工许可证后方可开工。2020年9月底，在业主方宿松岭阳新能源有限责任公司尚未办理合法用地及规划许可手续的情况下，承包方合肥玖仁建筑劳务有限公司擅自动工。相关部门进行实地核查时，已建成一栋两间一层的配电楼，一栋两层的综合楼，室外设备基础三处，消防设备一处，总占地面积约11.36亩。
宿松岭阳新能源有限责任公司项目经理杨少磊告诉记者，在双方签订的承包合同中已经明确约定，必须在各项手续齐全后才能开工建设。“但我们付款是有节点的，承包方前期已经在电站建设上进行了大量垫资，如果因为升压站建设进度影响了并网，那么他们资金回笼的周期就会拉长，所以当时承包方就擅自做主把升压站建起来了。”
对于承包方合肥玖仁建筑劳务有限公司的行为，《【安庆市】行政处罚决定书（松自然资规监决字〔2022〕第04-1号）》明确表示，责令将非法占用的土地退还宿松县高岭乡高岭村村民委员会；对非法占用土地建设的建筑物和其他设施由合肥玖仁建筑劳务有限公司和高岭村村民委员会协商处置。同时，对合肥玖仁建筑劳务有限公司罚款281130元。
杨少磊透露，目前，占用土地的相关手续已基本齐全，承包方交纳罚款后，升压站等相关工程可继续保留使用。
建设用地可租赁
后续手续有难点
补全手续、交完罚款，升压站得以保全，实属幸事。但阳光时代律师事务所合伙人葛志坚坦言，很多时候，采取租赁的形式获取集体建设用地确实存在一定的现实问题。“租赁本身是合法的，但后续其他手续的办理可能比较麻烦。”
根据现行的《中华人民共和国土地管理法》，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
“租赁方式是在2020年版的《土地管理法》中新提出的，此前多是出让而不能出租。”葛志坚表示，由于采取的是租赁模式，承租方并没有相关的土地产权证件。“所以在办理施工许可、规划许可等一系列后续手续时，往往会遇到一些障碍。因为租赁的形式也是刚刚放开，各地在后续配套落实上还有待完善。”
葛志坚透露，为了规避相应风险，很多企业在租赁集体建设用地后，并没有开展真正意义上的土建工程，而是不得以采取了吊装集装箱的建设方式。
政策利好已释放
落实或有“时间差”
3月28日，自然资源部、国家林业和草原局、国家能源局在联合印发的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（以下简称《通知》）中提出，鼓励利用存量建设用地发展光伏发电产业。光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。同时，严禁擅自建设非发电必要的配套设施。《通知》同时要求各地将光伏发电项目用地纳入日常督察执法范围，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。
不仅如此，对于光伏阵列用地，《通知》也明确表示允许以租赁等方式取得，用地单位与农村集体经济组织或国有土地权利主体、当地乡镇政府签订用地与补偿协议，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。
金诚同达律师事务所律师管晓薇表示，《通知》正式对外发布尚不足月，具体落实到位还存在“时间差”。“各地对于政策的理解可能不尽相同，其中还存在着各方利益的梳理协调和权力制衡。但在土地使用层面，国家鼓励光伏发电的方向是明确的，相信未来企业在相应土地获取、手续办理等方面会越来越便捷。”
